Механізми взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги

Abstract

Дисертаційна робота присвячена вивченню науково-теоретичних засад та розробці практичних рекомендацій, спрямованих на вдосконалення механізмів взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги. Встановлено, що взаємодія органів державної влади з організаціями міжнародної технічної допомоги є складним суспільно-політичним процесом, який перебуває під впливом цивілізаційної трансформації та характеризується етапами виникнення, становлення й розвитку. Міжнародну технічну допомогу при цьому запропоновано розглядати, як сукупність диверсифікованих організаційно-адміністративних, нормативно-правових, матеріально-технічних, фінансово-економічних, інформаційних заходів, що реалізуються у встановлені терміни за безпосередньою участю й відповідальністю органів державної влади на всіх управлінських рівнях та організацій міжнародної технічної допомоги у напрямі забезпечення сталого розвитку відповідної території (громади). Для підвищення результативності управління міжнародною технічною допомогою органи державної влади передають певний обсяг повноважень у даній сфері на місцевий рівень управління. Характерною особливістю міжнародної технічної допомоги є те, що вона може мати як безвідплатний характер ресурсів, які передаються й спрямовуються безпосередньо на розвиток людського потенціалу, передових знань, ноу-хау тощо, так, і платну основу, у формі кредитів, за певних умов, що мають бути виконані країноюотримувачем. Міжнародна технічна допомога надається країнам-реципієнтам (уряд країни, уповноважений урядом відповідний орган виконавчої влади, центральний і експортно-імпортний банки, юридичні особи – резиденти країни, банки-агенти уряду із залучення й використання іноземних кредитів) від офіційних іноземних партнерів з розвитку (міжнародні фінансові організації, уряди окремих країн та їх об’єднання, певні уповноважені урядові організації). Здійснено класифікацію міжнародної технічної допомоги за видами допомоги (загальна допомога бюджету; на погашення боргу; за тематичними проєктами; експертна допомога; гранти на навчання і дослідження), каналами надходження (державний сектор; неурядові організації; державно-приватне співробітництво; міжнародні багатоцільові організації) та цільовими орієнтирами використання (державний бюджет; соціально-економічна інфраструктура і послуги; виробничий сектор; регіональний розвиток; екологічна безпека; цільові поставки товарів; гуманітарні цілі). Представлено ключові складові системи державного управління міжнародною технічною допомогою, які було структуровано за такими напрямами: змістовна характеристика (механізми державного управління, які охоплюють цілі, завдання, заходи, принципи, орієнтовані на ефективну взаємодію органів державної влади та організацій міжнародної технічної допомоги); цільові орієнтири (стабілізація курсу національної валюти та рівня цін у країні; сталість темпів економічного зростання; залучення іноземного капіталу для покриття дефіциту платіжного балансу на довгостроковій основі; підвищення рівня зайнятості; зменшення дефіциту бюджету до рівня вимог Міжнародного валютного фонду); фактори, що впливають на результативність міжнародної технічної допомоги (рівень залежності країни-реципієнта від допомоги, проциклічність допомоги, рівень варіації допомоги, цільовий характер використання); принципи (партнерства, прозорості, ефективності, доповнюваності); суб’єкт-об’єктні відносини (міжнародний рівень – створення ресурсу і контроль; національний рівень – освоєння надходжень та контроль результативності). Доведено, що обґрунтування ідеї необхідності й перспективності взаємодії інститутів держави та міжнародної технічної допомоги на сучасному етапі державотворення, аналіз можливих напрямів їх співпраці для досягнення відповідних ефектів відбувається за допомогою механізмів їх взаємодії, які мають необхідні складові елементи й специфічні властивості. Під механізмами взаємодії органів державної влади з організаціями міжнародної технічної допомоги пропонується розуміти цілісну систему принципово нових засобів, підходів, принципів, форм, методів та інструментів організації управлінських процесів, за допомогою яких, на основі паритету інтересів держави й інститутів міжнародної технічної допомоги, відбувається цілеспрямований вплив на розвиток зовнішніх соціально-економічних і політичних відносин держави з країнамипартнерами з розвитку. Оскільки поставлені завдання щодо використання міжнародної технічної допомоги досягаються шляхом впливу держави (суб’єкта) на отриману допомогу (об’єкт), доцільним є виділення окремих видів механізмів взаємодії органів державної влади з організаціями міжнародної технічної допомоги: правовий – формує належне нормативне поле для функціонування інших механізмів й передбачає розробку та дотримання законодавства і підзаконних нормативно-правових актів; політичний – формування та реалізація державної політики управління міжнародною технічною допомогою; організаційно-інституційний – забезпечує злагоджене функціонування і координування дій інституцій держави та організацій міжнародної технічної допомоги. Такі дії передбачають створення й регламентування відповідальних структур у системі органів державної влади, уникнення дублювання їх функцій, імплементація проєктного підходу до організації такої взаємодії; фінансовоекономічний – орієнтований на забезпечення ефективного функціонування банківської, грошово-валютної, інвестиційної, інноваційної, кредитної, податкової, страхової діяльністю тощо; інформаційно-комунікативний – слугує комунікаційною платформою для соціального діалогу, обміну інформацією, своєчасного реагування органів державної влади на запити організацій міжнародної технічної допомоги у рамках своїх компетенцій, впровадження проєктів розвитку електронного уряду, інформаційної безпеки; контрольно-мотиваційний – орієнтований на забезпечення вільного доступу всіх зацікавлених учасників взаємодії до інформації про міжнародну технічну допомогу, моніторингу результативності її використання та розробку сукупності командно-адміністративних й соціально-економічних стимулів, які спонукають учасників такої взаємодії до високоефективної роботи. Доведено, що механізмам взаємодії органів державної влади з організаціями міжнародної технічної допомоги характерні такі властивості результативності реалізації: системність (системний підхід у залученні й використанні міжнародної допомоги дозволить отримати більше результатів для держави, виявити її сильні й слабкі сторони); співпраця (злагоджене співробітництво з партнерами для ідентифікації основних потреб й реалізації довгострокових цілей); цілеспрямованість (представлення сфер, які найбільше потребують такої підтримки); адаптивність (необхідність залишатись адаптованим протягом усього періоду такої взаємодії, адаптивним відповідно до потреб учасників); індивідуальність (відповідність специфічним, індивідуальним потребам кожної країни, яка потребує допомоги); відповідальність (взаємодія має бути закріпленою у письмовому вигляді на легітимних засадах); орієнтованість на результат (ідентифікація та оцінка заходів, які вказують на удосконалення управлінської практики або ж організаційних соціально-економічних й політичних показників). Встановлено, що головними проблемами розвитку механізмів взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги доцільно вважати: відсутність чіткості інституціональної структури, системи підзвітності і відповідальності міністерств й інших відомств; недостатня компетентність суб’єктів співробітництва України у сфері міжнародної технічної допомоги при підготовці проєктної документації для отримання допомоги; негнучка система національного відбору проєктів співпраці для надання державної фінансової підтримки; зниження горизонтальної взаємодії як у міністерствах, так й між ними щодо державної політики; неефективний розподіл функцій між відповідними міністрами, заступниками, керівниками структурних підрозділів; низький рівень кваліфікації персоналу, консерватизм системи управління, протистояння можливим реформам; відсутність відповідальності за отриманий результат, переважання процесів над результатом; відсутність сучасних навичок для управління проєктами і процесами тощо; неефективність використання виділених з бюджету коштів; недостатність дієвого стратегічного планування і середньострокового бюджетного планування, насамперед на засадах стратегій і бюджетних програм; безсистемність механізмів оцінки партнерів з розвитку, які діють в Україні; заниження комунікації функцій, завдань і результатів роботи різних міністерств; відсутність належної законодавчої бази у досліджуваній сфері (Закону України «Про міжнародну технічну допомогу»). Запропоновано класифікувати такі проблеми й суперечності у розвитку механізмів взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги залежно від етапу управління міжнародною технічною допомогою. На етапі планування – проблеми у напрямі узгодження стратегій розвитку і програм залучення, суперечності у сфері кінцевих бенефіціарів проєктів міжнародної технічної допомоги. На етапі реалізації – недостатня результативність інституційної спроможності для розробки програм, кваліфікація фахівців, повільна реєстрація проєктів, неякісне координування партнерів з розвитку, відсутність прозорості й підзвітності процесу впровадження. На етапі моніторингу й оцінки – практично відсутні процеси попередньої оцінки проєктів, механізми для проведення оцінювання проєктів в цілому і визначення їх результативності, відсутній вільний доступ громадськості до інформації щодо проєктів та їх реалізація, а також система проведення моніторингу діяльності партнерів з розвитку. Визначено, що загальними тенденціями у процесі реалізації механізмів взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги багатьох зарубіжних країн є: дотримання норм єдиного комплексного нормативного документа у досліджуваній сфері; послідовна, продумана й цілеорієнтована політика держави у даному напрямі; формування нових підходів до стратегії розвитку механізмів взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги на всіх рівнях управління; ефективна система державних інституцій, які реалізують функції у напрямі розвитку досліджуваних механізмів; фінансовий контроль функціонує в структурі головного фінансового органу країни, який передбачає укладення контрактів. Обґрунтовано напрями вирішення проблем розвитку механізмів взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги, які пов’язані із процесами залучення, використання та моніторингу стану міжнародної технічної допомоги. На етапі залучення (ініціювання та підготовки) проєктів міжнародної технічної допомоги необхідно: розробити та впровадити стратегію співробітництва держави з партнерами з розвитку, яка визначатиме ключові напрями, завдання і взаємодію у сфері залучення міжнародної технічної допомоги (документ необхідно розробити у співпраці із представниками організацій, що надають міжнародну технічну допомогу); внести зміни до законопроєкту «Про міжнародну технічну допомогу», його прийняття та виконання; розробити механізми уникнення неефективності використання фінансових ресурсів міжнародної технічної допомоги; запровадити механізм відповідальності за нецільове й неефективне використання ресурсів міжнародної технічної допомоги (покласти обов’язки на його розробку й контроль за реалізацією на Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, Міністерство юстиції України та Міністерство розвитку громад та територій України); систематизувати нові міжгалузеві проєкти міжнародної технічної допомоги у напрямі соціально-економічного розвитку України; сформувати систему регулярних заходів, орієнтованих на представлення регіонів України, можливості партнерів з розвитку й підвищення рівня поінформованості громадськості про пріоритети, переваги й недоліки участі у проєктах міжнародної технічної допомоги; розробити державну програму щодо інформування громадськості з різних питань міжнародної технічної допомоги. На етапі моніторингу проєктів міжнародної технічної допомоги слід здійснити: розробку й запровадження комплексної системи моніторингу й оцінки результативності міжнародної технічної допомоги на основі прийняття Порядку моніторингу проєктів і оцінювання партнерів з розвитку; підвищення кваліфікації посадових осіб, державних службовців у сфері проєктного менеджменту; створення онлайн-платформи для обміну відповідною інформацією між учасниками проєктів й інформування громадськості про їх впровадження; розробку механізму підтримки проєкту після його завершення. Представлено концептуальні засади формування моделі публічного управління реалізацією механізмів взаємодії органів державної влади України з організаціями міжнародної технічної допомоги, використання якої орієнтовано на досягнення довгострокових стратегічних цілей розвитку співробітництва з партнерами з розвитку: проведення подальших робіт у напрямку налагодження співпраці з GIZ щодо модернізації інформаційного порталу координації міжнародної технічної допомоги в Україні – ProAID; налагодження процедур реєстрації або ж перереєстрації проєктів і моніторингу міжнародної технічної допомоги вносячи необхідні зміни до Постанови Кабінету Міністрів України № 153 від 15.02.2002 р.; активізація трирівневої системи координації міжнародної технічної допомоги; збільшення кількості укладених договорів з партнерами з розвитку щодо залучення міжнародної технічної допомоги. Актуалізовано необхідність розробки Концепції організації моніторингу й оцінки результативності проєктів (програм) міжнародної технічної допомоги, яка є основою для реалізації контрольно-мотиваційного механізму взаємодії органів державної влади та організацій міжнародної технічної допомоги. Головною метою Концепції є своєчасний контроль і якісне звітування про результати такої взаємодії, підтримка стратегічних пріоритетів учасників проєктів міжнародної технічної допомоги.